原文载《太平天国及晚清社会研究》2017年第1辑，注释略，以纸质版或知网版本为主。
政权建设是太史学界一向关注的重要研究领域，众多学者用力深厚，研究成果丰硕，为我们继续思考和探索提供了扎实的学术基础。笔者借鉴制度学的分析框架，认为太平天国政权建设涉及三个主要层面：一是建设环境，二是建设主体及其制度安排，三是政权建设实态及其绩效。本文试图从这三个层面展开考察和论述，从制度学的理论视角，对太平天国政权建设提出个人的思考和浅见。
一、政权建设环境
（一）持续的战争环境
太平天国自1851年建立伊始，直到1864年天京沦陷，始终与清朝处于战争状态。反清战争的胜负关系太平天国的兴亡，因此，太平天国政权建设必须面对长期和严酷的战争环境，必须以应对战争和赢得胜利作为施政的首选目标与基本政策考量。推翻清朝既是太平天国政权的主要奋斗目标，也是政权得以持续稳固和世代传承的基本前提。就清朝而言，镇压太平天国是朝廷及各级政权的首要任务。双方都愿与外国列强做阶段性有条件的妥协，但相互之间却绝无妥协的空间，反清战争不仅与太平天国的历史相始终，也必然深刻影响、制约和主导着政权建设的全部进程。
（二）天国疆土变动不居，各色武装活动猖獗
从内战双方整体战略态势而论，太平天国长期处于清军的战略分割和包围之中，双方在两湖三江激烈攻防，战区分立，互有胜负，导致战线不断变化，双方控制区变动不居。清方据有广阔的战略后方，前线控制区的变动对政权稳定和运作影响较小，所以，清廷的战略指挥、军队调集、物资供应基本由原有的军政体系承担，并保持常态运转，尚未转化为战时体制。虽然，为因应战争环境，清廷向各省区督抚释放了颇多权力，中央集权逐渐削弱，地方督抚权力相应坐大，但原有的垂直控御系统并未发生实质性变化。可是，被清军战略包围的太平天国却难以承受长期战争的沉重压力。天国疆土狭小，天京和地方省区都遭到清军分割围攻，统治区也随着战争胜负不断变化，致使政权建设缺乏安全稳定的社会环境。
天国地方政权建设既要首顾反清战争大局，服从天京朝廷的部署和调遣，参与重大战略运动和会战；还须抗击当地清军进犯，保卫和拓展所辖疆土；又要应对辖区内的各色武装活动，采取收编、合作或剿灭等多种方式，进行整合，为政权建设创造必要的安全环境。如天地会、捻军等接受天国的收编，成了太平军的友军，但往往保持其独立性。太湖枪船、李昭寿、苗沛霖、赵景贤等武装，曾一度被收编，又再度叛降，受到太平军讨伐。至于遍及各地的团练、壮勇，若坚持抗御和袭扰太平军，则被剿灭。所以，地方基层政权建设和当地太平军的武装行动经常相互交集，武装行动的胜利，可以彰显太平军的实力，政权建设因此获得强大的实力支撑，有助于强化社会控制和管理，建设遂得以顺利推进。
（三）国家与社会之间的文化冲突
自汉武帝独尊儒术以来，历代王朝以儒学为国家意识形态，同时，扶持佛、道等宗教，鼓吹孝道，崇拜祖先，强化宗法制度。通过学校教育和科举考试，使儒学向社会传播和渗透，其中，士人作为社会精英阶层首先儒学化，之后，再由士人参与官方与民间的教化，使儒学基本理念和宗法制度紧密结合，根植社会基层，各种合法宗教也和儒学相伴，成为国人选择的信仰习俗。所以，在王朝时代，国家与社会之间保持了文化（包括意识形态）的同质性，各级官员、社会精英、民众三者虽然存在某些文化差异，但相互之间并不存在文化对立和冲突。这种国家与社会的文化整合经受了历代王朝的更迭和悠久的历史积淀，已经形成中华文化共同体，凝聚为长期、稳定和社会普遍认同的话语环境。所以，王朝虽有兴替，但中华文化却世代传承演进，这有助于历代王朝的政治统合和体制巩固，也是中国古代社会结构持续保持稳定运转的重要因素。如朱元璋等起义领袖，虽然出身基层，都选择儒学作为国家意识形态，重用士人为幕僚重臣，延续王朝政治体制，故而能够为社会精英和大众所接受认同，迅速取得政治合法性，并成功实现改朝换代的政治目标。
但是，太平天国却选择了不同于朱元璋的文化整合模式,洪氏选择性地将基督教和儒学话语杂糅混合，拼装了太平天国政治文化。而且，杨秀清、萧朝贵利用天父、天兄代言人的身份掺入个人政治话语，致使神权政治文化凸显洪杨及新朝权贵复杂的政治功利，对政权建设影响深远。至于众多士人对官方推行的神权政治文化缺乏认同，视为异端邪说，由此对新朝政权合法性强烈质疑，并传递到基层社会，影响了大众的认同取向，从而严重削弱和动摇了太平天国执政的社会基础。一般而论，社会认同度和支持度对国家政权合法性的建构至关重要，这也是政权建设的主题。如果国家与社会在文化取向上相向而行，对政权合法性建构具有正面效应；若是相悖而行，则会产生负面效应，增加政权建设的难度。所以，朱元璋赓续儒学及传统宗教文化，清朝选择继承明制，推行汉化，尊崇儒学，都能逐渐得到社会的接受和认同，从而得以成功入主中华，改朝换代、其政权建设也仿照前朝的模式，有所增益，推展比较顺利。反观太平天国，因选择有悖传统的拜上帝教文化，遭到社会抵制和反对，政权建设自然出现重重阻碍和困难。
二、制度主体与制度安排
（一）制度主体：宫廷式决策机制和运作形态
就太平天国而言，在传教和秘密准备起义时期，制度主体基本形成。本来，初建紫荆山基地时，洪冯初步制定了拜上帝组织的制度。1848年3月，冯云山被捕入狱后，杨萧分别以天父、天兄代言人的身份稳住教众，乘势崛起，事后获得洪冯的承认，遂进入制度主体，而且凌驾于洪冯之上。为了平衡杨萧权力，韦石秦被洪冯纳入制度主体，于是，这个7人组合遂成天国政权建设之决定主体。至于其他高级将领及参与制度研拟、修订的官员则成为影响主体。定都天京后，冯萧牺牲，洪杨共治，韦石参与，组成制度决定主体。就法理程序而言，《天朝田亩制度》规定：举凡臣民生死黜陟、司法狱讼、官员保举升贬等事务，咸由官员逐级禀报，最后由军师奏请天王，天王降旨主断，军师遵旨执行。就实际运作考察，却是洪杨共同决策。1855年8月，杨秀清向洪秀全传谕天父旨意称：“凡事尔若想不到，宜与尔清弟商酌为可。”洪只得表态：“自今以后，兄每事必与胞商酌而后行。”而且，杨秀清利用协商机制，刻意挑战天王权威，“天贼许可，东贼必不可；天贼欲杀，东贼必不杀，自示权由己出。”由此严重侵夺了天王程序性的“旨准”权和韦石有限的参与权，显然违背和破坏了法理的决策程序。加上“东王威逼太过”，引起“东、北、翼三人不合，一怒于东。”韦石遂密议诛杨。1856年8月，杨秀清“逼天王到东王府封其万岁”，公然挑战洪秀全的政治底线，天王表面许诺加封，暗中却密诏韦石秦靖难诛杨，终于引发天京事变。
事变改变了太平天国制度主体的结构和程序。如今，洪秀全收回旁落的皇权，宣示：“永不封王”，“主是朕做，军师亦是朕做”。集决策、执行权力于一身，构建了一元化的皇权，成为天国后期制度主体的核心。1859年5月，洪秀全破例封族弟洪仁玕为干王、军师，“降诏天下，要人悉归节制。”接着，陆续封王。但后期诸王如洪仁玕、蒙得恩、陈玉成、李秀成等，在制度主体中，只是参与、辅佐和执行的角色，与前期东王与天王分享决定权不可相提并论。不过，后期政局外重内轻，地方诸王各有封地，拥兵自重，成为政权建设重要的影响主体，对天王的某些制度安排施加影响，取得封地治理权力合法化，并对削弱地方权力的制度实行抵制和抗争，致使制度决定主体的威权深受影响，制度功能难以落实和发挥，绩效不彰。
事实表明，无论前期与后期，太平天国制度主体都呈现威权式决策形态，由领袖（洪秀全或洪杨）掌控决策，甄选几位重臣参与，构建“领袖＋幕僚”的寡头型团队，与清廷的“皇帝＋幕僚”的决策形态没有根本区别。但太平天国制度主体还具有自身特点：
1.制度主体人事结构
前期制度主体被首义诸王控制，洪杨相互合作与制衡，韦石居间协调磨合，形成二元体制。后期则以天王为核心，参与成员虽然是后期加封的广西籍诸王，但分割为两个利益集团：京内由洪氏家族、心腹及杨萧第二代轮流操控朝政，京外则由陈玉成、李秀成先后参与制度建设，并兼管军事，导致天王专制体制内的权力分化。在人事结构上，进入制度主体的成员地域、出身、经历的同质性较强，制度建构主要体现了广西高层权贵的集团利益，前期较多顾及整个集团，后期则倾向洪氏家族亲贵利益，故而引起异姓臣僚的不满和指控。李秀成就在天朝“十悞”中指控：“六、悞主不信外臣，用其长次兄为辅，此人未有才情，不能保国而悞。”洪、李家族间的矛盾在太平天国末年尖锐复杂，对制度安排和实施影响至深。如1863年，“天王改政”，诏谕“军称天军，民称天民，国称天国，营（称）天营，兵称御林兵……皆算其一人之兵，免我等称为我队之兵。”若抵制改制，即遭天王斥责：“尔有奸心之意”。但李氏兄弟仍然拒绝改换称谓，导致“天王改政”难以在苏南、浙江等主要省区贯彻落实。
2.制度主体综合素质
1）文化程度偏低：除了洪仁玕学兼中西、对现代化有较多体认。洪秀全、冯云山是农村儒生，参加过县试，做过乡村塾师；韦石家庭较富裕，接受过一般私塾教育；至于杨萧秦陈李及天王长次兄等都出身农村，未曾接受学校教育，属于文盲或半文盲。但是，他们经历多年战争和执政的艰难实践，逐渐积累丰富的执政经验和能力。其中，杨秀清、石达开、陈玉成、李秀成等尤为突出，受到敌对双方的肯定和认同。至于各级文武官员，更加缺乏文化知识，也是从实践中学习、历练和增长军政才干。因此，他们对制度建构和施行多处于感性和经验思维层次，理性思维比较缺失，导致敌对双方军事指挥、治国理政处于不同层次，尤其是湘军以书生领兵，与太平军将领缺乏文化的差距更加明显，这也是湘军屡仆屡起、最终取胜的重要因素。2）政治素质恶质化发展：天国制度主体出身农家，虽然饱受富豪和官府欺凌，怀有建设“无处不均匀，无人不饱暖”社会的理想，但也普遍存在封建和皇权意识，追求改朝换代、执政称王的政治目标，他们从来不想也不可能与社会大众平均平等。所以，起义伊始，他们就立即宣布建国称王，享受特权，与朱元璋选择“缓称王”的谋算相比，明显不智。建都后，更加变本加厉，热衷物质享受、滥施权力、相互内斗，导致自相残杀；后期，内斗持续，贪腐加剧，政治素质普遍恶化。这是造成太平天国覆亡的主要内因。3）精神素质滑坡：本来，拜上帝教具有凝聚制度主体和广大教众的功能，异姓领导集体皆为上帝之子，互为兄弟，从而罩上了神权光环。初期条件艰苦，彼此尚能相忍与国，具有同生共死的心志，精神素质堪称优秀。可是，随着建都胜利，首义诸王争权夺利，拜上帝教成了权力斗争工具，其凝聚力和神权效应迅速消解。后期，洪秀全沉迷宗教，诸王将帅对此冷漠抵拒，权力和利益角逐成了多数高层文武的主要政治目标。
可见，后期地方诸王实力坐大，形同割据，为其部属索取官禄已成常态，对朝政造成颇多负面影响，致使制度主体精神素质严重滑坡。及至末期，大批王侯将帅叛降投敌，形成群体气节沦丧，就是明显表征。李秀成供词吐露求降心声并不奇怪，应属当时精神素质蜕变后的正常选择。
（二）制度安排：从规范到紊乱
太平天国政治目标是推翻清朝，创建新朝，因此，新朝政治制度的设计与建设遂成洪秀全等在起义前后、永安建制和建都之后的重要任务，制度安排也经历了前期由简约到规范，后期陷入紊乱的演变过程。
1.政治体制：从二元到一元
1）前期政治体制：君主专制VS二元体制
就制度文本而论，官方推出了两套均具法理地位的制度文本。一是官方政治文件：以《天朝田亩制度》为主体、以及洪秀全发布的行政诏旨、东王等经过正常行政程序获得“御照”旨准的本章、首义诸王发布的文告，集中体现了天国政权的意志，比较规范严密。二是官方宗教文件，主要是“天父天兄圣旨”，记载杨萧分别为天父、天兄代言时的言论，往往涉及政治制度，缺乏规范性和严密性，未经制度主体决策程序，更多体现杨萧的神权意志，但却具有高于政权的法理地位。
仅就政治体制考察，官方文件规定，实行君主专制的王朝体制。洪秀全编造了君权上帝授的神话，自称皇上帝次子，奉上帝旨意下凡做天王，统治天下万国，掌控军政、司法、立法、宗教等最高权力。洪秀全宣称：“普天之下通是爷哥朕土”，“天下万郭（国——引者）人民归朕管，天下钱粮归朕食，”所有臣民的衣食住行、甚至视听能力“都是朕畀的”。因此，从法理层面，天朝复制了历代王朝的君主专制，政治体制并无新的创制。
但是，根据“天父天兄圣旨”，在宗教层面，洪秀全是上帝次子，杨秀清、萧朝贵却分别是上帝和耶稣的代言人，在天父、天兄附身时，洪秀全必须跪听遵旨。因此，杨、萧借此握有最高神权，赋予洪秀全天王地位和皇权合法性。于是，在天京事变之前，太平天国政治体制明显具有二元特质。在神权层面，杨萧高居上位；在世俗权力层面，洪居上位，实际上形成洪冯和杨萧合作共治的权力格局。洪秀全受到杨、萧拥戴，成为天国政教合一的领袖，洪则承认和接受杨萧天父、天兄代言人的身份，并将军政权力托付杨萧，只保留天王对军政事务的“主断”权。由于太平天国推行政教合一的神权政治，宗教文献亦具有法理权威，因此，杨萧的神权地位和权力也具有合法性。而且，在政教发生权力冲突时，神权（杨萧）具有最高决定权。一般而言，在君主专制的王朝，君主执掌一元化的皇权，不会容许出现分享皇权的二元体制。只是在非常态的情势下，才会出现制衡或分享皇权的二元或多元体制。所以，二元体制实非洪氏所愿，只是处于弱势地位，洪被迫与杨萧妥协，达成的权力分享共治。洪秀全独享皇权和杨秀清分享皇权都有法理依据，造成了太平天国体制内的矛盾和冲突，洪杨都不愿继续维持二元体制的现状，而是期待改变现状，整合最高权力，构建一元化的君主专制。问题是双方都试图成为整合主体，不愿成为被整合对象，天国顶层的权力较量和对决难以避免。
2）后期：构建一元皇权
天京事变后，洪秀全成了最大的赢家，诛灭了杨、韦、秦等军政强人，逼走了石达开，不再有天父天兄代言人，故而收回了神权，“永不封王”，废除军师职位，收回军政权力，结束了二元体制，集神权、政权于一身，构建天王一元皇权。1859年夏，洪仁玕赴天京，未久破例封干王、军师、总理朝政，显示制度兴废的随意性和人治性。接着，再次分封多位“列王”，在重刻的《天朝田亩制度》中，规定权力运作程序为：“天王降旨，军师宣列王，列王宣掌率以下官，一体遵行。”天王掌控最高权力，列王只有听宣、传达和遵旨实行的义务，显然与杨萧和天王分享皇权的二元体制不可类比。
2.权力结构
1）前期：权力结构具有两个特点：一是高度中央集权，地方处于弱势地位，诸王都在中央任职，承担决策与执行职责。他们在地方并无地盘，亦无固定隶属的军队。诸王临时受命，代表中央主持地方军政事务，领军作战，驻节安民，完成使命后，立即交付所有军政权力，回归天京原位，参与朝政。二是中央权力体系体现了二元体制下的权力分配，决策权洪杨共享，但是，因政教文本的权力规范存在差异和悖论，导致双方权力关系不清晰，稍有不慎或各自解读，便会引发体制内的矛盾和权力斗争。其他诸王，各有王府属官，设立六部和护卫部队，在二元体制内形成各殿山头。他们在洪杨权力博弈中，以自己山头利益选边站队，形成影响和制衡洪杨共治的第三势力。因此，中央权力结构成为这三股力量持续互动的权力共同体，具有不稳定性、不确定性和不透明性，从而形成复杂起伏的三方博弈过程，难以预测其演变趋向，也无法构建冲突化解和危机处理机制。经过多年的互动积累，三方基本以传统的宫廷斗争模式不断上演合作、妥协、结盟、制衡和对抗的戏码，诸王之间的政治互信也在权力博弈过程中逐渐流失，相互防范和权力斗争随之主导三方关系的走向，终因杨秀清“逼封万岁”、图谋改变现行权力结构，导致洪韦石秦联手诛杨的惨剧，但却未带来稳定的权力结构，于是，血腥的内讧欲罢不能，随着韦秦被诛、石达开出走，二元体制内三方角逐的权力结构也随之解构。
2）后期：太平天国权力结构发生重大变化，也具有两个特点：一是天王成为中央权力结构的核心和枢纽，多次调换主持军政的重臣，如石达开、洪仁达、洪仁发兄弟、蒙得恩、李秀成、洪仁玕等都曾奉旨主政，有时还数人受命共同主政，相互制衡。因此，天王总揽中央权力，没有再次出现新的军政强人挑战和分享天王的皇权，中央权力结构的稳定性明显增强，避免了前期中央出现的权力冲突和斗争。二是中央集权弱化，地方分权强化，逐渐形成外重内轻的地方割据局面。天京事变使首都成了诸王内讧的战场，首义诸王或诛或走，中央高层官员和卫戍将士大批损折，并有数万将士追随石达开出走，天京守军也纷纷附从，中央直接掌控的兵力不足万人，十分虚弱。天京被围，必须仰赖地方将帅援救，作为回报，他们的政治地位迅速上升。1858年夏，天王重建五军主将制度，除了蒙得恩掌理朝政，出任中军主将，其他4位主将都是地方将帅。这与前期五军主将均在中央任职的结构根本不同，显示地方权力的急剧扩张。三河大捷后，陈玉成声望日隆，天王诏谕：“总率左右前后各军”，升任京外太平军统帅。蒙得恩只管中央朝政，地方则由各主将进行属地治理。未久，杨辅清脱离石达开，返归中央，进军徽州。洪秀全立即诏令其承袭杨秀清曾出任过的中军主将，至此，五军主将均由地方将帅担任。洪仁玕主持朝政后，陈玉成成为副手，共同处理军政事务。安庆失守后，洪仁玕被褫夺权柄，未久，陈玉成败亡。此时，李氏兄弟据有苏南、浙江，统军百万，成为最强的实力派，奉诏取代陈玉成，节制京外各军，但也遭到天王兄弟的深度猜忌。双方关系紧张，导致洪、李家族的权力纷争。洪秀全无奈，只得“众建诸侯”，滥封李秀成等实力派部属为王，并同时划定所辖地盘和军队，刻意培植更多割据势力，导致天国疆土碎片化和军队私属化。此举虽然削弱了李秀成等强藩的实力，但却催生更多的实力派。众多列王各自为政，割据自保，中央更难整合和指挥，致使援京战事屡遭失利，割据各地的太平军也被湘淮军各个击破，天国终至覆亡。
3.地方及基层政权：守土官和乡官制度
1）地方政权：守土官制度
太平天国定都天京后，转变战略发展模式，由流动作战转向开疆拓土、设官据守、建设地方政权，中央委派太平军将领担任县、郡、省三级军政长官。据《贼情汇纂》记载:
(太平军)自窃占江宁，分兵攻陷各府州县，遂即其地分军，立军帅以下伪官而统于监军。监军、总制皆受命于伪朝，为守土官。自军帅至两司马为乡官。
前期，中央直接指挥和调动军队，守土官均委任占领该地域的佐将出任，流动性较大。如李秀成曾先后随石达开、胡以晃赴皖北差遣，担任过庐州、桐城守土官。他们都没有固定任期，兼理军政，随时服从上级调遣，承担新的任务。李秀成就被调入秦日纲部，离开皖北，赶赴天京战场，参加一破江北、江南大营的军事行动。但如果是战略重镇，守土官位阶较高，而且能够长期据守，如林启容守九江，罗大纲、吴如孝守镇江，曾立昌守扬州，都是郡级军政长官，由中央直接任命和调遣。
后期，守土官名义上仍由中央任命，程序上：须经由地方将帅保举，天朝吏部、主持朝政的重臣先后审批，奏请天王取旨任命。但地方将帅实际掌控了封地官员的人事权，遂滥加保举，将亲信、部属擢拔为封地郡县守土官，换取他们的忠诚和效命，中央因依恃地方将帅拱卫和接济天京，基本对被保举官员照单全收。甚至出现地方将帅私授官职的现象。对此，洪仁玕、陈玉成合作，制定章程，“以救时弊”，严禁“主将以下统兵官员，无位〔论〕其高官王位，亦不得“私镌印信，私给官凭”，违犯者，私与私受者，均处以极刑。但是，他们仍然承认将帅在封地内具有事实上的官吏任免权，只须走完官场程序，因此，中央人事权的下移加剧了割据局面的恶性发展。
2）基层政权：乡官制度
县以下的基层政权，太平天国推行乡官制度。根据《天朝田亩制度》规定，基层政权仿照太平军编制，在广大乡村设置从伍、两、卒、旅、师至军的各级行政区划，各级基层官员则称乡官，逐级保举产生，一般由本地人士担任，经县监军、或郡总制审批，“填名造册”，呈报本省官署，“以便发给门牌”。这样，某地基层乡官政权才具有政治合法性。乡官任职条件：一是“遵守十款天条及遵命令，尽忠报国；”二是“力农”。凡符合条件者，每年一举，逐级报备批准。“举得其人，保举者受赏；举非其人，保举者受罚。”“凡滥保举人及滥奏贬人者”，免官“黜为农”。同时，军帅还设置分管各类事务的“典官”，“即以师帅、旅帅兼摄。”为了支援战争，维持治安，还在各军组建乡土武装—乡兵，俾能寓兵于农，耕战结合。“每军每家设一人为伍卒，有警则首领统之为兵，杀敌捕贼；无事则首领督之为农，耕田奉上。”（未完待续）